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• 发布时间：2015-05-22 22:30
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【概要描述】 今年1~4月份与去年同期相比，地质灾害造成死亡失踪人数和直接经济损失分别增加15%和70% 　　●近20年间，地质灾害应对先后经历三个阶段，基本形成以有关法规规章和预案为骨干的行政法规制度体系 　　●我国逐步探索出具有中国特色的以防为主、防治结合的群测群防道路   　　4月25日，中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求“加快灾害调查评价、监测预警、 防治和应急等防灾减灾体系建设”。当前，各类灾害风险对我国经济社会的影响越来越广泛和深远，作为推进生态文明建设的重要内容，中国的防灾减灾工作更需要 从机制体制、法律法规、科学技术等方面提升效率和能力，尤其要落实目标和发展思路，坚持依法行政，科学减灾。而这，恰恰与今年我国第七个防灾减灾日的主题 “科学减灾依法应对”不谋而合。 　　20余年不懈努力，地质灾害应对逐步走向法制化 　　党和国家高度重视地质灾害应对工作，将其作为强国富民、加强社会管理和公共服务的举措，科学认识、积极开展地 质灾害防治。而今，我国已基本形成以《地质灾害防治条例》、《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》和《国家突发地质灾害应急预案》等有关法规规章和预 案为骨干的行政法规制度体系，逐步走向法制化规范化的道路。 　　回顾20多年来我国的地质灾害应对工作，每一个脚步都与机制体制和法制建设息息相关，大致经历了三个阶段。 　　1990年至2000年为起步阶段。1990年首次印发《全国地质灾害防治工作规划纲要（1990~2000 年）》；1991年下发《关于及时报告地质灾害灾情的通知》，对汛期防灾预案编制和速报制度作出要求；1993年首次明确了国土资源部地质灾害防治管理职 能；1997年1月1日修改后的《矿产资源法》首次对地质灾害勘查设计、监理、施工等资质管理，防灾预案编制，速报制度等方面作出系统规定；1999年出 台《地质灾害防治管理办法》，规定了规划、调查评估、监测预报、年度防灾预案和治理责任等制度，同年出台《建设用地审查报批管理办法》，提出了建设用地地 质灾害危险性评估制度要求。1999年全国地质环境监测总站更名为中国地质环境监测院，地质灾害监测预警进一步加强。 　　2001年至2010年为初步建立阶段。2001年8月，成立三峡库区地质灾害防治工作领导小组；2003年 国务院颁布实施《地质灾害防治条例》，分七章四十九条明确政府、部门、单位、公民的权利和义务,对避免和减轻地质灾害损失具有重大意义，标志着我国地质灾 害防治正式纳入法制轨道；2005年颁布实施《国家突发地质灾害应急预案》，自上而下的预案体系、自下而上的响应机制得到快速推进。 　　2011年以来为体系化建设阶段。2011年颁布《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》，提出“以建立健 全地质灾害调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系为核心，强化全社会地质灾害防范意识和能力，科学规划，突出重点，整体推进，全面提高我国地质 灾害防治水平”。2011年2月9日，国土资源部地质灾害应急管理办公室挂牌成立，同年3月24日国土资源部地质灾害应急技术指导中心挂牌成立。目前已有 21个省份、161个市、990个县建立了应急管理机构，26个省份、171个市、420个县建立了应急技术支撑机构，共有国家级应急专家200人、各地 应急专家3000余人提供技术指导、支持与服务。2012年，中国地质灾害防治工程行业协会成立，增强了行业自律。 　　党的十八大以来，国土资源部更加主动适应依法治国对地质灾害防治工作的要求，加强地质环境监测管理和地质环境 保护管理，提高综合防治、依法应对能力。《地质环境监测管理办法》的施行，进一步建立和完善了地质环境监测管理制度，促进了地质环境监测组织实施、监测网 络建设和监测成果应用等制度化和规范化，促进地质灾害预防。 　　多年的灾情数据统计显示，我国地灾防治成效显著，年均因灾死亡失踪人数由1990~1999年10年间的 1000人以上，逐渐降低现阶段的500人左右，群死群伤事件大幅度减少。在2005年至2014年的10年间，成功避让1万起滑坡、崩塌或泥石流，保护 50万人的生命安全。在2014年召开的第三届世界滑坡论坛上，中国防灾减灾成就引起世界关注，被誉为“中国在全人类的地质灾害应对与防灾减灾中扮演着重 要角色，并已成为其他一些国家与地区的榜样”。在与地质灾害打交道的过程中，全社会逐步形成了自警自励、众志成城、不畏艰险、以人为本、尊重科学的抢险救 灾精神，成功应对了汶川地震、舟曲特大山洪泥石流、贵州关岭山体滑坡、芦山地震、鲁甸地震和重庆渝东北“8·30”强降雨等上千起重特大灾害。“吃一堑长 一智”，我国已逐步探索出具有中国特色的以防为主、防治结合的群测群防道路。 　　防灾减灾形势不容乐观，应对任务依然艰巨 　　根据《地质灾害防治条例》的调整对象和适用范围的法律界定，地质灾害包括自然因素或人为活动引发的危害人民生 命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。其中，崩塌、滑坡、泥石流和地面塌陷灾害的形成、发生的时间 短，被称为突发性地质灾害，破坏性大，往往会造成人员伤亡；地裂缝和地面沉降属于缓变性的，危害范围较广，影响时间也较长。 　　地质灾害形成有两方面的因素：一是不可抗力的自然地质环境因素，例如地质、降雨、地震等；另一方面是人为工程 活动，例如修路、建房、建水利工程等。我国是多山之国，地质构造复杂，而且气候复杂多变、大陆性季风气候显著，灾害性天气经常出现，滑坡、崩塌和泥石流灾 害易发。另外，我国人均资源数量总体低于世界平均水平，发展与人口资源环境矛盾突出，生态文明建设水平滞后于经济社会发展，一定程度上也加剧了地质灾害频 发态势，使地灾呈现危害严重、应对面广、时空分布不均和可控性差等特征。 　　据统计，我国每年因地质灾害造成的灾情约占自然灾害总体灾情的三成。2015年1~4月份与去年同期相比，地质灾害造成死亡失踪人数和直接经济损失均有所增加，增幅分别为15%和70%。勿庸讳言，当前的防灾减灾形势仍不容乐观，应对任务依然艰巨。 　　一是隐患底数仍较高。我国地质灾害易发的本底条件，在短期内难以根本好转，隐患底数大，隐患消除机制尚未形 成。二是极端触发因素频现。近50年来，占全球陆地面积一半以上的区域发生强降水的频率呈现增加趋势。自20世纪70年代以来，中国大陆极端强降水事件在 长江及其以南地区趋强趋多。极端强降雨作用下，经常导致群发灾害。例如，2014年8月31日，重庆东北部地区出现强暴雨过程引发数千处滑坡崩塌。汶川地 震、芦山地震、鲁甸地震等一系列地震事件，引发大量滑坡崩塌。三是防治基础还不够扎实。例如，监测预警是世界学术界公认的难题，需较长时间攻关；防治信息 化程度还不够，应急平台体系刚有雏形；应急文化有待培育、科普形式还较为单一；现有应急准备尚未脱离纸质预案，基层应对处置能力还有待提高。四是防治难度 增大。随着防治工作的深入，边远山区、贫困山区、工程场地缓冲区和沟头山顶，成为了防范与应对的硬骨头；随着城镇化、工业化和农业现代化，承灾设施变化 大、人员流动性加快，动态风险评估与管理经验有待积累。五是法规制度保障尚不健全。随着调查评价、监测预警、防治和应急综合体系建设推进，尤其是应急管理 加强，在风险管理、预警、响应和恢复等环节尚缺乏有力的法规制度保障，相关规程规范也不完善。 　　理论与实践相结合，科学认识、依法应对地质灾害 　　以往的实践告诉我们，必须坚持群测群防机制，健全法规制度、增强科学认识，做好应急准备，不断提高依法应对能力。 　　一是制度标准。贯彻落实《关于加快推进生态文明建设的意见》，指导地质环境开发、利用与监测保护。从地质灾害 规律、应对任务和实际问题出发，汲取减灾文化精华，健全完善以《地质灾害防治条例》为核心的具有中国特色的地质灾害法制、预案、机制与标准体系，为依法应 对提供理论指导和学理支撑。落实地方人民政府主体责任，按照“谁诱发、谁治理”的原则落实建设单位主体责任，明确奖惩制度，健全共同责任机制，各司其职， 集成协调，合力防灾。编制监测预警、防范与处置，以及灾后恢复等标准规范，消除遗漏，为应急决策提供规范化支撑。 　　二是群测群防。实践证明，群测群防是现阶段防范地质灾害、避免群死群伤可行、有效的手段。应将群测群防、群专 结合作为长期的基础性工作，弘扬中华优秀减灾传统文化，实现由“要我防”到“我要防”的根本转变；加强科普宣传，开展临灾避险演练，普遍提高日常防范、临 灾避险和先期处置技能。 　　三是应急准备。根据现代应急管理理念，强调全面应急准备。增强对地质灾害可控可防、但防不胜防的复杂性的认 识，作好坚持不懈的思想准备；开展精细化监测预警，利用多样化预警系统让群众掌握和理解预测信息，作好应急预警准备；进一步完善预案体系，提高覆盖率，制 定工作方案，开展综合预案桌面推演和专项预案实战演练，作好预案体系内外衔接和应急响应准备；加强应急装备建设配置，构建应急平台，作好应急处置与恢复准 备。 　　四是科技创新。“工欲善其事，必先利其器”。地质灾害防治是一项认识地质环境、把握自然规律的实践活动。实践 中的工作热情离不开科学态度，将掌握的地质灾害发育、形成、演化、致灾和成灾等规律，转化到应急防治指导实践中。例如：扩大地质排查广度精度，开展应急管 理阶段与过程模式研究，研发超前识别技术方法和仪器，开展灾害过程机理与成灾机制研究，研发预警响应一体化模型、临灾识别与快速制图工具和防治与应急治理 新工艺等。